/Tekst opublikowany w 2024 roku na portalu LinkedIn. Scroll down for EN version/
Obserwujemy wiele inwestycji drogowych, tramwajowych lub kolejowych, których celem jest (a przynajmniej powinno być) podniesienie komfortu przemieszczania się – skrócenie czasu podróży, podniesienie jej jakości i bezpieczeństwa. Są to nowe drogi, obwodnice, bezkolizyjne skrzyżowania, węzły przesiadkowe, torowiska tramwajowe, przystanki i modernizowane linie kolejowe. Widzimy też w sieci filmiki przedstawiające błyskawiczne niemal postawienie wiaduktu drogowego czy przebudowę torów. I odczuwamy dysonans pomiędzy rzeczywistością wokół a przykładami ze wspomnianych filmików.
“Co tak długo?!”
Formuła prowadzenia prac budowlanych często zaskakuje rozwlekłością w czasie. Rozwlekłość ta stanowi wyjątkową uciążliwość w przemieszczaniu się i korzystaniu z przestrzeni – najczęściej miejskiej, ale nie tylko – podczas realizacji projektu. Czy niesłychanie długi czas trwania inwestycji jest jej warunkiem koniecznym?
“Cena, panie, cena!”
Dominującym kryterium pozwalającym na wyłonienie wykonawcy prac bywa nadal cena, która przekłada się na cięcie kosztów po stronie wykonawcy i podwykonawców. Może to prowadzić do sytuacji, że brakuje chętnych do fizycznej realizacji zadań – brakuje rąk do pracy lub firm, które są w stanie ich podjąć w określonej cenie. To problem już po stronie realizacyjnej, również mogący wpłynąć na opóźnienia. Ale to nie wszystko.
Cud “slow progress”
Jednak wcześniej, jeszcze na etapie planowania, często przy uwzględnieniu pozyskania dotacji z programów unijnych, może mieć miejsce proces „rozciągania” harmonogramu. Przyczyną może być chęć uniknięcia zaangażowania dużego kapitału własnego lub kredytów po stronie zamawiającego lub potencjalnego wykonawcy. Ten ostatni otrzymuje refinansowanie dopiero po wykonaniu i odbiorach kolejnych etapów. Jednak przy rozciągniętym w czasie projekcie staje się możliwy cud „slow progress”, który nie ma niestety wiele wspólnego ze „slow food”. Przy stosunkowo niewielkich środkach własnych udaje się realizować zamierzone prace niemal w pełni za środki zewnętrzne – niczym pod kroplówką – z podobną prędkością ich postępu. Postęp prac, a właściwie „pomysłowe” jego wykazywanie, tj. nadmierne w stosunku do rzeczywistości lub niepotrzebne na danym etapie, pozwala pozyskiwać stopniowo środki na kolejne fazy prac, podczas gdy w rzeczywistości niewiele dzieje się na placu budowy. Z punktu widzenia inwestora lub wykonawcy może to być pod względem finansowym sytuacja komfortowa. Jednak skutkiem takiej „inżynierii” staje się również wydłużony czas inwestycji, niewielki (lub okresami – żaden) realny postęp robót, fikcyjne nierzadko czynności obserwowane na placu budowy, a przede wszystkim rosnąca irytacja okolicznych mieszkańców i pasażerów. Pozostaje im bezradna obserwacja ślimaczących się prac wykonywanych często przez kilka osób i przysłowiową jedną koparkę. Ale na samej irytacji się nie kończy.
Ofiary “inżynierii” finansowo-planistycznej
To właśnie mieszkańcy – docelowi beneficjenci – płacą za przyjęcie takiego modelu inwestycyjnego straconym czasem własnym, nerwami i paliwem stojąc w korkach wokół niekończących się „wykopków” lub podczas objazdów, gdy np. wymiana torowiska na odcinku 200 m, zawężenie ulicy do jednego pasa ruchu lub wprowadzenie „tymczasowej” sygnalizacji wahadłowej potrafią ciągnąć się ponad 2 lata! Podobnie przebudowa wiaduktów – drogowych lub kolejowych czy wskutek nieprzemyślanego fazowania robót potrafią ograniczyć przepustowość linii kolejowych i miejscowości wokół nich nie na miesiące, ale na lata.
Mieszkańcy – podatnicy przecież – ponoszą de facto podwójnie koszt przyjęcia określonych założeń inwestycyjnych oraz sposobu rozpisania przetargu, w tym kryteriów wyboru wykonawcy, gdzie nadal dominuje cena.
Utrudniona dostępność do domów, sklepów, szkół, zakładów pracy lub placówek zdrowia to kolejny aspekt tych ukrytych kosztów, ponoszony przez społeczeństwo i przedsiębiorców.
Opisana sytuacja dotyka – co bywa najboleśniejsze – osoby starsze lub o ograniczonej możliwości poruszania się, zwłaszcza te z niepełnosprawnościami.
Kolejną ofiarą „kosztów przerzuconych” jest środowisko naturalne, a poprzez to – pośrednio – znów społeczeństwo. Mowa tu o hałasie, pyle, ale przede wszystkim o nadmiarowych emisjach spalin i zanieczyszczeń emitowanych przez samochody uwięzione w korkach lub zmuszone do kilometrowych objazdów – często przez obszary do tego zupełnie nieprzygotowane.
Na to wszystko nakłada się jeszcze często horyzont wyborczy i planowanie zakończenia prac na czas kampanii, a nie na przykład pół roku czy rok wcześniej.
Co można zmienić?
Dlatego wydaje się, że warto byłoby uwzględnić następujące kwestie przy planowaniu prac inwestycyjnych przez jednostki samorządu terytorialnego, ich związki lub instytucje publiczne, tj. zarządców infrastruktury kolejowej, tramwajowej lub drogowej.
- Uwzględnienie czasu realizacji inwestycji jako drugiego, ważnego kryterium dla zamówień publicznych dot. prac w infrastrukturze transportowej na poziomie nie niższym niż 20%. Może to wpłynąć na oferty cenowe, jednak docelowo obniży wskazane ukryte koszty inwestycji. Dotyczy to również wprowadzenia odpowiednich założeń już na etapie procesu projektowania.
- Wprowadzenie „minimalizacji czasu budowy” do wachlarza wskaźników dla projektów dotowanych. Zatem obok „trwałości” rezultatów samego projektu, dodanie „krótkotrwałości” okresu przejściowego – czasu utrudnień oraz uciążliwości dla otoczenia, ludzi i środowiska podczas jego realizacji.
- Zapewnienie instrumentów finansowych dla właściwego rozmachu inwestycji. Można tu mówić o liniach kredytowych lub innych instrumentach oraz odpowiednich mechanizmach zabezpieczeń i poręczeń.
- Wprowadzenie wymagania dotyczącego oczekiwanego poziomu wynagrodzeń dla pracowników firm wykonawczych zaangażowanych przy inwestycji. Nietypowy postulat, ale może pomóc w ograniczeniu ryzyk i zapewnieniu odpowiednich zasobów do odpowiednio szybkiej realizacji projektu. Jednocześnie ograniczone jest ryzyko podwyższonej marży wykonawców kosztem szeregowych pracowników.
- Oparcie się o wypracowaną wcześniej listę priorytetów działań dotyczących infrastruktury transportowej, opartą m. in. o zatwierdzone plany rozwoju mobilności (#SUMP), lokalne dokumenty strategiczne różnych szczebli, plany rozwoju przestrzennego itd. Pozwoli to właściwie wybrać inwestycje naprawdę niezbędne w przypadku, gdy nie będzie możliwości przeprowadzenia wszystkich możliwych inicjatyw wskutek urealnienia ich kosztów wskutek wprowadzenia postulowanych zmian.
- Wprowadzenie mechanizmu zewnętrznej kontroli nad realnym postępem prac inwestycyjnych, zwłaszcza finansowanych przez fundusze zewnętrzne.
Naiwność? Być może.
Być może przedstawione krytyczne podejście do czasu trwania inwestycji oraz propozycje zaradcze wydadzą się niedzisiejsze lub odbiegające od tzw. optymalizacji lokalnej, nakierowanej na jak najmniejsze wydatkowanie środków własnych, ale w perspektywie długoterminowej i z uwagi na dobrostan społeczeństwa i środowiska naturalnego mogą okazać się oczekiwanymi i preferowanymi – jak nie dziś, to w niedalekiej przyszłości – i stać się zalecanymi np. przez Centrum Unijnych Projektów Transportowych , JASPERS partnership , European Investment Bank (EIB), Ministerstwo Infrastruktury lub organy UE.
“Slow progress”: can investments in transport infrastructure take less time?
We observe many road, tram and railway investments whose aim is (or at least should be) to improve the comfort of travel – to shorten travel time, improve its quality and safety. These include new roads, ring roads, grade-separated intersections, transfer hubs, tram tracks, stops and modernized railway lines. We also see videos online showing the almost instantaneous construction of a road viaduct or the reconstruction of tracks. And we feel a dissonance between the reality around us and the examples from the mentioned videos.
“Why so long?!”
The formula for carrying out construction works is often surprising in how long it takes. This lengthiness constitutes an exceptional nuisance in moving around and using space – most often urban space, but not only – during the implementation of the project. Is an extremely long investment duration a necessary condition?
“Price, sir, price!”
The dominant criterion for selecting a contractor is still the price, which translates into cost cutting for the contractor and subcontractors. This may lead to a situation where there is a lack of people willing to physically carry out the tasks – there is a lack of workers or companies that are able to undertake them at a given price. This is a problem on the implementation side, which may also result in delays. But it is not everything.
The miracle of “slow progress”
However, earlier, still at the planning stage, often taking into account obtaining subsidies from EU programs, the process of “stretching” the schedule may take place. The reason may be the desire to avoid the involvement of large equity capital or loans on the part of the ordering party or potential contractor. The latter receives refinancing only after the completion and acceptance of subsequent stages. However, if the project is extended over time, the miracle of “slow progress” becomes possible, which unfortunately has little in common with “slow food”. With relatively small own funds, it is possible to carry out the intended work almost entirely with external funds – as if on a drip – with a similar speed of progress. The progress of work, or rather its “inventive” demonstration, i.e. excessive in relation to reality or unnecessary at a given stage, allows us to gradually obtain funds for subsequent phases of work, while in reality not much is happening on the construction site. From the point of view of the investor or contractor, this may be a financially comfortable situation. However, the result of such “engineering” is also extended investment time, little (or sometimes – no) real progress of works, often fictitious activities observed on the construction site, and, above all, growing irritation of local residents and passengers. They are left to helplessly observe the progress of work, often performed by several people and the proverbial one excavator. But the irritation doesn’t end there.
Victims of financial and planning ‘engineering’
It is the residents – the target beneficiaries – who pay for the adoption of such an investment model with wasted time, nerves and fuel, standing in traffic jams around endless “excavations” or during detours, when, for example, replacing the tracks on a section of 200 m, narrowing the street to one lane or the introduction of “temporary” swing signals can last over 2 years! Similarly, reconstruction of road or railway viaducts or as a result of ill-considered phasing of works can limit the capacity of railway lines and towns around them not for months, but for years.
Residents – taxpayers after all – de facto bear twice the cost of adopting specific investment assumptions and the method of announcing the tender, including the criteria for selecting the contractor, where price still dominates.
Difficult access to homes, shops, schools, workplaces or health facilities is another aspect of these hidden costs, borne by society and entrepreneurs.
The described situation affects – and is sometimes most painful – elderly people or people with limited mobility, especially those with disabilities.
Another victim of “passed on costs” is the natural environment and, indirectly, society. We are talking about noise, dust, but above all, excess emissions of exhaust gases and pollutants emitted by cars stuck in traffic jams or forced to detour for kilometers – often through areas completely unprepared for this.
All this is often combined with an electoral horizon and planning to complete the work during the campaign, and not, for example, half a year or a year earlier.
What can be changed?
Therefore, it seems that it would be worth taking into account the following issues when planning investment works by local government units, their associations or public institutions, i.e. railway, tram or road infrastructure managers.
- Taking into account the investment implementation time as the second important criterion for public procurement regarding works in transport infrastructure at a level not lower than 20%. This may influence price offers, but will ultimately reduce the indicated hidden investment costs. This also applies to introducing appropriate assumptions already at the stage of the design process.
- Introducing “construction time minimization” to the range of indicators for subsidized projects. Therefore, in addition to the “durability” of the results of the project itself, we add the “short-termness” of the transition period – a time of difficulties and nuisance for the surroundings, people and the environment during its implementation.
- Providing financial instruments for proper investment momentum. This includes credit lines or other instruments as well as appropriate security and guarantee mechanisms.
- Introduction of a requirement regarding the expected level of remuneration for employees of contractors involved in the investment. An unusual requirement, but it can help reduce risks and provide appropriate resources for the rapid implementation of the project. At the same time, the risk of increased margin for contractors at the expense of regular employees is limited.
- Relying on a previously developed list of priorities for actions regarding transport infrastructure, based, among others, on: o approved mobility development plans (#SUMP), local strategic documents at various levels, spatial development plans, etc. This will allow us to properly select the investments that are really necessary in the event that it will not be possible to carry out all possible initiatives due to the adjustment of their costs as a result of the introduction of the proposed changes.
- Introduction of a mechanism of external control over the actual progress of investment works, especially those financed by external funds.
Naivety? Maybe.
Perhaps the presented critical approach to the investment duration and remedial proposals will seem out of date or different from the so-called local optimization, aimed at the lowest possible expenditure of own funds, but in the long term and due to the well-being of society and the natural environment, they may turn out to be expected and preferred – if not today, then in the near future – and become recommended, e.g. by the Center for EU Transport Projects , JASPERS partnership, European Investment Bank (EIB), Ministry of Infrastructure or EU bodies.